Bewijs permanente bewoning recreatiewoning

Gerechtshof 's-Gravenhage, 25 januari 2011. De aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen blijft aanleiding geven tot discussies over het bewijs. Het arrest van het Gerechtshof 's-Gravenhage van 25 januari 2011 (gepubliceerd op 21 februari 2011) gaat over een zaak die zich nog afspeelt onder het oude recht (van vóór de vierde tranche), maar gelet op de lange arm van het overgangsrecht kan dit arrest ook nog voor de toekomst van belang zijn.    

Ik zal eerst in algemene zin ingaan op de systematiek. 

Als het college van B en W constateert dat het gebruiksverbod van het bestemmingsplan wordt overtreden doordat een recreatiewoning permanent wordt bewoond, dan moet het in beginsel handhaven. Het college legt dan doorgaans de last onder dwangsom op om een einde aan de overtreding te maken. In dit besluit zal het aannemelijk moeten maken dat er een overtreding wordt begaan.

Als het college constateert dat de last niet is uitgevoerd, dan kan het een dwangbevel tot invordering van de verbeurde dwangsommen uitvaardigen. In dat dwangbevel kan het college in beginsel volstaan met de enkele mededeling dat het geconstateerd heeft dat de last niet is uitgevoerd en dat de dwangsommen derhalve zijn verbeurd. Het is vervolgens aan de overtreder om in verzet te komen van dat dwangbevel en om in de procedure gemotiveerd te betwisten dat de dwangsommen zijn verbeurd. De overtreder kan dus niet volstaan met de mededeling dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de last niet is uitgevoerd en dat hij daarom betwist dat de dwangsommen zijn verbeurd. Hij zal moeten aangeven wat hij gedaan heeft om uitvoering aan de last te geven. Doet hij dat niet, dan zal de verzetsrechter de vordering in beginsel moeten afwijzen.  

Pas als de overtreder gemotiveerd betwist dat de dwangsommen zijn verbeurd, komen we toe aan de vraag wie wat moet bewijzen. In beginsel zal de gemeente dan moeten bewijzen dat de last niet is uitgevoerd. Dat houdt niet in dat de gemeente (opnieuw) moet bewijzen dat het gebruiksverbod is overtreden. Dat heeft het college al aannemelijk moeten maken bij het opleggen van de last onder dwangsom. In de verzetprocedure moet in beginsel van de rechtskracht van de last onder dwangsom worden uitgegaan, zolang dit besluit niet is vernietigd of geschorst. De gemeente moet bewijzen dat de last niet is uitgevoerd. Dat bewijs kan worden geleverd door aan te tonen dat ten opzichte van het moment waarop de last onder dwangsom is opgelegd, niets wezenlijks is veranderd.

In het arrest van het Gerechtshof had de overtreder ten tijde van de comparitie bij de rechtbank verklaard dat hij de woning na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet anders was gaan gebruiken dan daarvoor. Het Gerechtshof overweegt dat deze verklaring ook in hoger beroep als uitgangspunt heeft te gelden en dat de verklaring aangeeft dat de overtreder bewust de strijdigheid van zijn gedrag met de planvoorschriften niet heeft verminderd c.q. beëindigd. De overtreder had verder betoogd dat hij met zijn partner bij zijn schoonouders was gaan wonen, maar aan die verklaring hecht het Gerechtshof geen geloof omdat die verklaring haaks staat op zijn eerdere verklaring dat hij het gebruik van de woning niet heeft beëindigd.

De overtreder had verder nog geklaagd over het feit dat het college niet had uitgelegd wat het precies onder permanente bewoning verstaat. Het Gerechtshof overweegt dat het college dat ook helemaal niet had hoeven doen, dat uit de planvoorschriften blijkt dat onder permanente bewoning wordt verstaan het gebruik van een huis als hoofdverblijf en dat voor de overtreder redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest wat hoofdverblijf inhoudt.
http://bit.ly/grecIY

Handhaving niet onevenredig in verhouding tot daarmee te dienen belangen

ABRvS, 23 februari 2011. Op camping "De Berekuil" in Utrecht zijn zonder bouwvergunning recreatieverblijven met een oppervlakte van 70 m2 gebouwd. B en W waren bereid om de recreatieverblijven tot 66 m2 te legaliseren. De eigenaren zegden toe de oppervlakte van de recreatieverblijven tot die oppervlakte terug te brengen en dienden een aanvraag bouwvergunning en verzoek vrijstelling in voor de bouw van de recreatieverblijven tot een oppervlakte van 66 m2. B en W verleenden de bouwvergunning en vrijstelling en vervolgens werden de recreatieverblijven niet in overeenstemming met de verleende bouwvergunning gebracht.

De voorzieningenrechter van de rechtbank overwoog dat het hier een overtreding van geringe aard en ernst betrof en dat derden door de overtreding niet in hun belangen werden geschaad. Bovendien constateerde de voorzieningenrechter dat er weliswaar een bestemmingsplan was vastgesteld voor het gebied dat uitging van een maximale oppervlakte van 60 m2 voor dit soort recreatieverblijven, maar dat de Afdeling, door zelf in de zaak te voorzien, goedkeuring onthouden had aan het plandeel dat betrekking had op de camping, dat de raad nog steeds geen nieuw bestemmingsplan had vastgesteld en dat de termijn waarbinnen dat had moeten gebeuren inmiddels was verstreken. Op grond hiervan komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

De Afdeling vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter. Zij begint met de vaststelling dat de afwijking van de bouwvergunning geen overtreding van geringe aard en ernst betreft, waarbij meeweegt dat de oppervlakte van de recreatieverblijven tevens in strijd met het vigerende bestemmingsplan is. Dat derden door de overtreding niet worden geraakt in hun belangen laat onverlet, zo overweegt de Afdeling, dat er een algemeen belang met handhaving is gemoeid. Het feit dat de raad nog geen nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld maakt naar het oordeel van de Afdeling evenmin dat hier sprake is van een bijzondere omstandigheid. De Afdeling overweegt dat de termijn van artikel 30 WRO een termijn van orde is en dat de afwijking zowel in strijd is met het vigerende bestemmingsplan als met het bestemmingsplan dat inmiddels in voorbereiding is. 
http://bit.ly/ePd9LD

Onjuiste uitleg bestemmingsplan levert geen gerechtvaardigd vertrouwen op

ABRvS, 23 februari 2011. Het college van B en W van Haaren had de last onder dwangsom opgelegd om alle bouwwerken die zonder bouwvergunning waren gebouwd te verwijderen. In dit besluit had het college vermeld dat het bestemmingsplan vrijstaande bijgebouwen tot een oppervlakte van 200 m2 toestond en dat het bereid was, indien een verzoek tot legalisering zou worden ingediend, tot die oppervlakte te legaliseren. 

In de beslissing op bezwaar stelde het college dat de gegeven uitleg van het bestemmingsplan niet juist was en dat het vigerende bestemmingsplan slechts bebouwing tot 50 m2 toestond. Daarop betoogde de overtreder dat het college toch het vertrouwen had gewekt dat tot 200 m2 gelegaliseerd kon worden. De Afdeling overweegt:

"Nu deze standpuntwijziging is gebaseerd op de planvoorschriften, [appellant] geacht moet worden de daarin opgenomen eisen en voorschriften te kennen en hij niet heeft voldaan aan een verzoek van het college om voor 1 mei 2008 schetsplanformulieren in te dienen en dit evenmin had gedaan ten tijde van het besluit van 29 juli 2009, heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat dat besluit niet in stand kan blijven, omdat bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat hij 200 m² aan bebouwing op het perceel mag hebben."

http://bit.ly/eUWLa8

Handhaving onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen

ABRvS, 16 februari 2011. Het komt niet vaak voor, maar in deze uitspraak neemt de Afdeling aan dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Wat is er aan de hand?

Omwonenden klagen over geluidoverlast vanwege een parkeergarage en hebben een verzoek tot handhaving ingediend. Het bevoegd gezag meent dat van een overtreding geen sprake is. Het heeft via een maatwerkvoorschrift een hogere grenswaarde toegestaan. Deze grenswaarde wordt niet overschreden. Het maatwerkvoorschrift blijkt echter geen betrekking te hebben op een aantal woningen, waar de geluidbelasting op de achtergevel de norm met 1 dB(A) overschrijdt. Het bevoegd gezag stelt dat dit een vergissing is en dat het alsnog via een maatwerkvoorschrift een hogere grenswaarde voor deze woningen zal vaststellen.

De Afdeling oordeelt dat een overschrijding met 1 dB(A) een overtreding van geringe aard en ernst is, dat het bevoegd gezag alsnog een hogere grenswaarde zal vaststellen en dat het belang om de parkeergarage open te houden zwaar weegt, zodat het bevoegd gezag in dit geval van handhaving had mogen afzien.
http://bit.ly/fWoZd3

Wat als de verzoeker om handhaving geen belanghebbende is?

ABRvS, 16 februari 2011. Een ieder kan een verzoek tot handhaving indienen, maar niet iedereen zal als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Wat is nu de situatie als iemand die niet als belanghebbende kan worden aangemerkt een verzoek tot handhaving indient?

De Afdeling geeft in haar uitspraak van 16 februari 2011 een heldere uitleg. Een verzoek tot handhaving dat is ingediend door iemand die geen belanghebbende is, kan niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 lid 3 Awb. Daarom is de afwijzing van zo'n verzoek geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 lid 1 Awb en daarom moet het bezwaar tegen zo'n afwijzing niet- ontvankelijk worden verklaard.
LJN: BP4700 

Hoorplicht bij invorderingsbeschikking

Vz. ABRvS, 11 februari 2011. De Voorzitter van de Afdeling heeft geoordeeld dat een invorderingbeschikking een beschikking is die strekt tot het vaststellen van een financiele verplichting en dat daarom de uitzonderingsgronden van artikel 4:12 Awb op de hoorplicht van toepassing zijn. Dat is een opmerkelijke uitspraak omdat de wetgever altijd heeft geroepen dat met de invorderingsbeschikking niet de verplichting tot betaling van de verbeurde dwangsommen wordt vastgesteld omdat deze verplichting reeds uit de wet voortvloeit. Het lijkt mij verstandig om niet blind te varen op deze ene voorzittersuitspraak en toch het bepaalde van artikel 4:8 Awb in acht te nemen bij het nemen van een invorderingsbeschikking. Dat kan nooit kwaad.
http://bit.ly/giAzY0

Opgelegde bouwstop strekt niet te ver

ABRvS, 9 februari 2011. De Afdeling heeft eerder al aangegeven dat gelet op het doel en het karakter van een bouwstop niet onderzocht hoeft te worden of er een concreet zicht op legalisatie bestaat. In de zaak die leidde tot de hier beschreven uitspraak betoogde de overtreder dat sommige bouwactiviteiten niet vergunningplichtig waren, zodat de bouwstop te verstrekkend was en dat B en W daar ten onrechte geen onderzoek naar hadden gedaan.

De Afdeling passeert dit betoog met de volgende overweging:

"Gelet op het doel en karakter van de stillegging als ordemaatregel was het college niet gehouden op dat moment (reeds) te onderzoeken of de bouwkundige en functionele samenhang tussen de door [appellant] gestelde niet-bouwvergunningplichtige activiteiten en de bouwvergunningplichtige activiteiten zodanig gering was dat de eerst bedoelde activiteiten als geheel op zichzelf staande activiteiten konden worden beschouwd. Beantwoording van deze vraag komt eerst aan de orde bij de beslissing van het college op de door [appellant] in te dienen aanvraag om bouwvergunning."

http://bit.ly/hbkjWm

Vernietiging verklaring ex artikel 8.19 lid 1 sub c Wm (oud) heeft tot gevolg dat alsnog sprake is van een overtreding

ABRvS, 9 februari 2011. B en W van Wijdemeren hadden een verzoek om handhavend op te treden tegen een inrichting waar paarden werden getraind en gehuisvest afgewezen omdat er naar hun mening geen sprake was van een overtreding. De verzoeker had geklaagd over het feit dat er in de inrichting paarden werden geladen en gelost buiten de in de vergunning toegestane tijden. Ter legalisatie had de drijver van de inrichting inmiddels een melding op grond van artikel 8.19 Wm (oud) gedaan. Terzake van deze melding hadden B en W een verklaring als bedoeld in artikel 8.19 lid 1 onder c Wm (oud) afgegeven.

B en W hadden de verklaring afgegeven voordat zij een besluit namen op het verzoek tot handhaving. B en W kwamen dan ook tot de conclusie dat er geen sprake meer was van een overtreding. Tegen dit besluit en het besluit tot het verlenen van de verklaring werd beroep ingesteld. Op dezelfde dag werd het besluit tot het verlenen van de verklaring door de Afdeling vernietigd. De Afdeling overwoog dat daardoor de rechtsgevolgen van de verklaring met terugwerkende kracht waren komen te vervallen, zodat ten tijde van de afwijzing van het verzoek tot handhaving wel sprake was van een overtreding. Daardoor was de afwijzing niet deugdelijk gemotiveerd en werd de beslissing op bezwaar vernietigd. 
http://bit.ly/hZbujl

Schending vertrouwensbeginsel

ABRvS, 2 februari 2011. Opgewekt vertrouwen moet worden gerespecteerd. Dat betekent echter niet dat het belang van de overtreder dat opgewekt vertrouwen wordt gerespecteerd altijd zwaarder weegt dan het algemeen belang van handhaving. Het algemeen belang van handhaving en belangen van derden kunnen reden zijn om het vertrouwensbeginsel te beschamen. De Afdeling heeft dat uitgemaakt in haar uitspraak van 22 maart 2001 (LJN: AB0934). Wel overwoog de Afdeling in dat geval dat de overtreder financieel gecompenseerd moest worden voor de schade die hij heeft geleden doordat hij heeft vertrouwd op de toezeggingen.

In een handhavingszaak die zich afspeelde in Eelde was duidelijk dat de overtreder door het bestuursorgaan op het verkeerde been was gezet. Vast stond dat het bestuursorgaan het vertrouwen had gewekt dat bepaald gebruik van een perceel op grond van het bestemmingsplan was toegestaan en dat deze mededeling achteraf onjuist was. Toch is het college van B en W overgegaan tot handhaving van de overtreding, waarbij het wel aan de overtreder heeft gevraagd om opgave te doen van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het feit dat hij had gehandeld op basis van het opgewekte vertrouwen. Vervolgens spitst de discussie zich toe op de hoogte van de door het college van B en W toegekende compensatie, maar duidelijk is wel dat het besluit om te handhaven en daarmee het vertrouwensbeginsel te beschamen de toets der kritiek kan doorstaan.
http://bit.ly/hBCNMv

Geslaagd beroep op gelijkheidsbeginsel

ABRvS, 2 februari 2011. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan gevergd mag worden van handhaving af te zien. Die bijzondere omstandigheden doen zich voor, zo luidt de standaardoverweging, als er sprake is van een concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie hoort te worden afgezien. Deze uitzonderingen zijn niet limitatief. Ook als handhavend optreden in strijd zou zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur hoort van handhavend optreden te worden afgezien.

Eén van die beginselen is het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling heeft eerder al eens overwogen dat het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid vergt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen. Als zich inderdaad vergelijkbare gevallen voordoen, dan volstaat het dus niet te reageren met de opmerking dat daartegen t.z.t. nog wel wordt opgetreden.

In haar uitspraak van 2 februari 2011 werkt de Afdeling dit verder uit:

"Ter zitting is vast komen te staan dat het college handhaving ten aanzien van vergelijkbare bouwwerken thans slechts overweegt naar aanleiding van bij hem ingekomen verzoeken om handhaving en dat op dit moment hieromtrent nog steeds geen beleid is vastgesteld. Voorts is vast komen te staan dat het college nog in geen enkele van de vergelijkbare gevallen heeft besloten tot handhavend optreden of zelfs maar enige voorbereidingshandeling heeft verricht. Voorts is ter zitting gebleken dat onzeker is welke prioriteit aan deze gevallen gegeven zal worden in het nieuw op te stellen handhavingsbeleid en in hoeverre het college daadwerkelijk zal besluiten tot handhaving. Gelet hierop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het daadwerkelijk zal gaan handhaven in vergelijkbare gevallen. Het college heeft niet kunnen verduidelijken waarom het in het geval van [appellant] over is gegaan tot handhavend optreden en waarom daarvan in de overige gevallen wordt afgezien, zodat het college de stelling van [appellant] dat sprake is van een ongelijke behandeling onvoldoende heeft weerlegd. Dit heeft de rechtbank niet onderkend."

Deze uitspraak maakt nog eens duidelijk dat handhaving op incidentele basis weinig effectief zal zijn als zich vergelijkbare gevallen voordoen. Dat vergt een beleidsmatige en structurele aanpak.
LJN: BP2786 (inmiddels gepubliceerd met annotatie in JB 2011/67)