Spoedeisend belang bij schorsing last onder dwangsom

CBB, 9 februari 2015. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 18 november 2014 varkensstallen gecontroleerd. Daarbij werd geconstateerd dat de gezondheid en het welzijn van de dieren is benadeeld en aan de dieren de nodige verzorging is onthouden. Er werd vervolgens op 21 november 2014 een last onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van de Wet dieren en het besluit houders van dieren. Die last hield in dat één verzorgings- en huisvestingsmaatregel direct en zes maatregelen vóór 26 november 2015 genomen moeten worden. De dwangsom werd bepaald op € 10.000,-- per controle per overtreding, tot een maximum van € 210.000,--.

Tegen dit besluit maakte de varkenshouder bezwaar. Hij diende bij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBB) ook een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in. De voorzieningenrechter overweegt het volgende over de vraag of de
verzoeker een spoedeisend belang heeft:
"De voorzieningenrechter stelt voorop dat het risico van verbeurte van dwangsommen voor verzoekers een financieel belang vertegenwoordigt. Een zodanig belang zal in de regel op zichzelf onvoldoende reden vormen een voorlopige voorziening te treffen. Het staat verzoekers immers vrij financiële compensatie van het bestuursorgaan te vorderen indien de dwangsombesluiten achteraf onrechtmatig zouden blijken te zijn. Het treffen van een voorlopige voorziening zal echter niettemin in beeld kunnen komen in het geval de financiële gevolgen, gelet op bijvoorbeeld de activiteiten en/of de vermogenspositie van de verzoeker, ernstiger zijn, en bovendien eerder naarmate die ernst toeneemt."

De voorzieningenrechter overweegt dat in dit geval op het eerste gezicht niet blijkt van zeer ernstige financiële gevolgen, maar dat ook niet duidelijk is dat de financiële gevolgen zodanig gering zijn dat geen sprake is van een spoedeisend belang. Om die reden geeft hij toch een inhoudelijke beoordeling. 
 

In een andere uitspraak van een week later (ECLI:NL:CBB:2015:38) lijkt er nog een andere uitzondering te worden aangenomen op de regel dat een overtreder in beginsel geen spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening tegen een last onder dwangsom. In die zaak was de last onder dwangsom opgelegd om alsnog een transponder (een identificatiechip) in te brengen in de hals van een paard. De overtreder voerde aan dat hij gewetensbezwaren had tegen het inbrengen van een chip in de hals van een paard. De voorzieningenrechter overweegt dat afwijzing van het verzoek betekent dat aan de last moet worden voldaan en dat de gevolgen daarvan onomkeerbaar zijn. Om die reden wordt toch een spoedeisend belang aangenomen.

De lijn van de voorzieningenrechter van het CBB kan op grond van deze twee uitspraken als volgt worden samengevat:

• het belang bij het treffen van een voorlopige voorziening is in beginsel een financieel belang;
• een financieel belang is onvoldoende reden om een voorlopige voorziening te treffen, tenzij de financiële gevolgen van het voldoen aan een last onder dwangsom zodanig ernstig zijn dat een spoedeisend belang moet worden aangenomen;
  
• als afwijzing van het verzoek leidt tot onomkeerbare gevolgen, kan ook een spoedeisend belang worden aangenomen.

Hoe oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in dergelijke gevallen?

In een uitspraak van 30 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN9531) overweegt de voorzitter de overtreder, gelet op de aanzienlijke financiële consequenties van de last, een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Dat is echter één van de spaarzame uitspraken waarin de voorzieningenrechter zich op die manier uitlaat over de vraag of sprake is van een spoedeisend belang. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft zich nog nooit zo duidelijk uitgelaten als de voorzieningenrechter van het CBB heeft gedaan in zijn uitspraak van 9 februari 2015 en de ervaring is dat de voorzieningenrechter van de Afdeling in het algemeen aanmerkelijk minder kritisch is op het spoedeisend belang. ECLI:NL:CBB:2015:39

Onmogelijkheid tijdige uitvoering last is geen reden af te zien van invordering

ABRvS, 4 maart 2015. Verbeurde dwangsommen moeten in beginsel worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dat is de lijn die de Afdeling sinds haar uitspraak van 20 maart 2013 volgt.

De uitspraak van 4 maart 2015 bevat in dat opzicht niets nieuws, maar de uitspraak is leerzaam omdat hierin bijna alle met regelmaat aangevoerde argumenten tegen invorderingsbeschikkingen de revue passeren en door de Afdeling worden afgedaan.

Beschrijving casus
De overtreder had gebouwd in afwijking van zijn in 2003 verleende bouwvergunning. Het college van B en W van de gemeente Almere had hem bij besluit van 7 januari 2013 de last onder dwangsom opgelegd om vóór 1 juni 2013 de gevelbeplating in overeenstemming met de bouwvergunning te brengen. Dit op straffe van een dwangsom van € 32.500,-- per maand met een maximum van € 300.000,--.

Het college constateerde op 2 juli 2013 dat de gevelbeplating niet geheel in overeenstemming met de bouwvergunning was gebracht en besloot over te gaan tot de invordering van de eerste dwangsom van € 32.500,--. Tegen deze invorderingsbeschikking maakte de overtreder bezwaar. Het college verklaarde dit bezwaar ongegrond. De voorzieningenrechter van de rechtbank verklaarde het beroep ongegrond. Tegen deze uitspraak stelde de overtreder hoger beroep in bij de Afdeling.

Argumenten gericht tegen de rechtmatigheid van de last onder dwangsom
De overtreder voert in hoger beroep allereerst argumenten aan die zich richten tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 mei 2012 oordeelt de Afdeling dat argumenten die gericht zijn tegen de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom niet meer aan de orde kunnen komen bij de toetsing van de rechtmatigheid van de invorderingsbeschikking.

Matiging dwangsom
De overtreder betoogt dat de dwangsom had moeten worden gematigd omdat de dwangsom te hoog is en hij door overmacht niet tijdig aan de dwangsom kon voldoen. Een matiging had volgens de overtreder voor de hand gelegen, nu vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn de gevelbeplating bijna geheel in overeenstemming met de bouwvergunning was gebracht.

De Afdeling pelt dit argument in drie lagen.

1. Hoogte dwangsom in strijd met artikel 5:32 lid 3 Awb
Ten eerste overweegt de Afdeling dat voor zover de overtreder met dit argument bedoelt te zeggen dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom, dit argument zich richt tegen het besluit tot de oplegging van de dwangsom. Dergelijke argumenten kunnen in de procedure tegen de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen.

2. Invordering onredelijk omdat deels uitvoering aan de last was gegeven
Ten tweede overweegt de Afdeling dat voor zover de overtreder bedoelt dat de dwangsom niet volledig had mogen worden ingevorderd omdat grotendeels aan de last was voldaan, dit argument  niet kan slagen. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 15 januari 2014 oordeelt de Afdeling dat het enkele feit dat gedeeltelijk aan de last is voldaan onvoldoende is om geheel dan wel gedeeltelijk van invordering af te zien. In die uitspraak nam de Afdeling uiteindelijk wel een uitzondering op de beginselplicht tot invordering aan. Op dit blog heb ik eerder een uiteenzetting gegeven van de redenen op grond waarvan de Afdeling tot dit oordeel kwam.

3. Invordering onredelijk omdat de last wegens overmacht niet tijdig kon worden uitgevoerd
Ten derde overweegt de Afdeling dat voor zover de overtreder bedoelt dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien omdat hij vanwege overmacht niet in staat was om tijdig aan de last uitvoering te geven, dit argument ook niet kan slagen. Een belangrijke overweging van de Afdeling in dit verband is dat de overtreder niet heeft verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn toen bleek dat hij door de weersomstandigheden en de beperkte beschikbaarheid van de aannemer niet tijdig uitvoering aan de last kon geven. Voor overtreders is dit dus een belangrijke les. Zodra duidelijk wordt dat de last niet of niet tijdig kan worden uitgevoerd, zal een overtreder een verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn moeten doen of een verzoek tot opheffing of opschorting van de last op de voet van artikel 5:34 Awb. Doet hij dat niet, dan zal de onmogelijkheid in beginsel geen rol meer kunnen spelen bij de beschikking omtrent invordering van de verbeurde dwangsommen.

Financiële onmacht
Een argument dat de overtreder niet aanvoerde, maar dat in andere zaken wel met enige regelmaat wordt aangevoerd, is dat (deels) van invordering moet worden afgezien omdat de overtreder niet bij machte is de dwangsom te betalen. De Afdeling wijst dit argument vaak af, reeds omdat onvoldoende aannemelijk is gemaakt door de overtreder dat sprake is van financiële onmacht. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 2 juli 2014 en 15 oktober 2014.

Dat de Afdeling op deze manier afdoet, impliceert dat financiële onmacht een reden zou kunnen zijn om (deels) van invordering af te zien. De uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 wijst daar ook op. In die uitspraak had de overtreder wel bewijs aangedragen van zijn financiële onmacht, maar oordeelde de Afdeling dat uit dit bewijs niet bleek dat invordering van de verbeurde dwangsommen dermate grote financiële gevolgen zou hebben dat al dan niet gedeeltelijk van invordering moest worden afgezien.

Illegale situatie is alsnog gelegaliseerd
Ook het feit dat de illegale situatie na het verbeuren van de dwangsom alsnog is gelegaliseerd, levert geen bijzondere omstandigheid op op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien. Dat heeft de Afdeling duidelijk gemaakt in haar uitspraak van 18 mei 2014. In die zaak was de last opgelegd om een zonder omgevingsvergunning aangelegde sleufsilo te verwijderen. Aan die last werd geen uitvoering gegeven, zodat de dwangsommen verbeurden. Later kreeg de overtreder alsnog een omgevingsvergunning voor de sleufsilo. De Afdeling maakte in de procedure tegen de invorderingsbeschikking duidelijk dat dat niet baat.

ECLI:NL:RVS:2015:648