Dwangsom per tijdseenheid of per overtreding?

ABRvS, 27 augustus 2014. Het college van GS van Noord-Holland had een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd aan een bedrijf vanwege de overtreding van voorschriften van de omgevingsvergunning (milieuvergunning). De dwangsom was daarbij bepaald op een bedrag per week per geconstateerde overtreding met een maximumbedrag.

Het college constateerde dat de last niet was uitgevoerd en ging over tot de invordering van de verbeurde dwangsommen. In de procedure tegen de invorderingsbeschikking rees vervolgens de vraag hoe de formulering van de dwangsom moest worden uitgelegd.

Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. De overtreder betoogt dat aan de lasten een dwangsom per tijdseenheid - een week - is verbonden en niet een dwangsom per overtreding van de last. Een dwangsom is volgens de overtreder daarom pas verbeurd wanneer een overtreding een week heeft voortgeduurd.

In de dwangsombesluiten is bepaald dat, indien wordt geconstateerd dat niet aan de opgelegde last wordt voldaan, een dwangsom verschuldigd is van een bepaald bedrag per week per geconstateerde overtreding. De Afdeling overweegt dat het college hiermee de te verbeuren dwangsommen niet heeft vastgesteld op een bedrag per week dat de overtreding voortduurt. De formulering duidt volgens de Afdeling op een bedrag per overtreding, waarbij geldt dat hooguit één keer per week een dwangsom wordt verbeurd.

In een eerdere zaak overwoog de Afdeling anders. Aan een last was in dat geval een dwangsom verbonden van € 5.000,-- per constatering, met een submaximum van € 5.000,-- per week, met een maximum van € 25.000,00 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ1261). De Afdeling stelde deze dwangsom juist gelijk met een bedrag per tijdseenheid (week) waarin de last niet is uitgevoerd, omdat de hoogte van de dwangsom per constatering gelijk is aan het submaximum per week.

Het is onduidelijk waarom de Afdeling nu een andere mening lijkt toegedaan.

ECLI:NL:RVS:2014:3215

Verzoek opheffing last onder dwangsom afgewezen

ABRvS, 20 augustus 2014. Artikel 5:34 lid 2 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd op verzoek van de overtreder de last kan opheffen als de last een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. 

De Staatssecretaris van IenM had een last onder dwangsom opgelegd aan North Refinery vanwege een onjuiste overbrenging van afvalstoffen. North Refinery verzocht ruim een jaar na de oplegging van de last onder dwangsom om de last op te heffen. De Staatssecretaris wees dit verzoek af omdat voorafgaand aan en na de indiening van het verzoek de last meerdere malen was overtreden door North Refinery. North Refinery betoogde dat, voor zover dwangsommen waren verbeurd in het jaar voorafgaand aan het verzoek, de bevoegdheid tot invordering was verjaard, zodat ervan uitgegaan moest worden dat er gedurende een jaar lang geen dwangsommen waren verbeurd. 

De Afdeling oordeelt dat wat er zij van het betoog van North Refinery, de Staatssecretaris het verzoek reeds mocht afwijzen op grond van het feit dat na het verzoek de last is overtreden. 
ECLI:NL:RVS:2014:3137

Handhaving artikel 2.3a lid 1 Wabo; rechtszekerheidsbeginsel

ABRvS, 18 juni 2014. Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaren onder oplegging van een dwangsom gelast om een toegangspoort en twee zonder bouwvergunning opgerichte bouwwerken (een loods/overkapping en een kippenhok) op een perceel in Esch te verwijderen en het in strijd met het bestemmingsplan zijnde gebruik van het perceel te staken.

Van de toegangspoort is komen vast te staan dat deze er nog niet was toen het ontwerpbestemmingsplan ter visie werd gelegd. De huidige eigenaar van het perceel heeft de toegangspoort zelf geplaatst. Dat maakt dat het college handhavend kon optreden met een last onder dwangsom. Dat kon het college volgens de Afdeling niet waar het ging om de loods/overkapping en het kippenhok op hetzelfde perceel. Dit omdat niet is gebleken dat de eigenaar bij het aankopen van de grond concrete aanwijzingen had dat deze bouwwerken zonder de vereiste vergunning waren gebouwd.

De Afdeling overweegt hetzelfde als op 17 maart 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL7766) en in de op dit blog besproken uitspraak van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY7345). Zij overweegt dat de rechtszekerheid zich er tegen verzet dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo een last onder dwangsom oplegt ten aanzien van de zonder vergunning vóór 1 april 2007 gebouwde bouwwerken. Dat is de datum van inwerkingtreding van artikel 40 lid 1 sub b van de oude Woningwet: het verbod om een bouwwerk dat zonder bouwvergunning is gebouwd in stand te laten. De Afdeling geeft aan dat het wel mogelijk is om op grond van artikel 2.3a, eerste lid Wabo op te treden met bestuursdwang. Dat kon immers ook al op grond van de Woningwet voor de genoemde wetswijziging.

ECLI:NL:RVS:2014:2215

 

Handhavingsbeleid en prioritering; een uiteenzetting door de Afdeling

ABRvS, 4 juni 2014. Het college van B en W van Zaanstad had besloten een verzoek tot handhaving af te wijzen omdat de overtreding in kwestie volgens het handhavingsprogramma een lage prioriteit had en tegen dergelijke overtredingen in beginsel niet werd opgetreden. De rechtbank vernietigt dit besluit en het college stelt hoger beroep in.


De Afdeling stelt voorop dat bestuursorganen bij de uitvoering van hun handhavingstaak prioriteiten mogen stellen. Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag wat het stellen van prioriteiten inhoudt en hoe moet worden omgegaan met de belangen van degene die om handhaving heeft verzocht. Omdat deze overwegingen voor zich spreken, volsta ik verder met het citeren van deze overwegingen:


"2.4.1. Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 juli 2010, nr. 200910268/1/H1, geldt de keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden.
2.4.2. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat, anders dan het college veronderstelt, op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. De drie uitspraken van de Afdeling waarop het college ter verdediging van zijn standpunt heeft gewezen, zijn met het voorgaande verenigbaar en verhouden zich daartoe als volgt. De uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200707396/1 heeft betrekking op de noodzaak van een consistent en doordacht bestuursbeleid; het stellen van prioriteiten is daarmee niet in strijd. In de zaken die leidden tot de uitspraken van 11 maart 2009, nr. 200803658/1, en 11 juli 2012, nr. 201110077/1/A1 werd handhavend optreden door de betrokken bestuursorganen slechts overwogen in de gevallen waarin daarom door derden werd verzocht, maar ontbrak een consistent en doordacht prioriteringsbeleid. In die uitspraken overwoog de Afdeling dat het enkele feit dat in bepaalde gevallen anders dan in het onderhavige geval door een derde niet om handhavend optreden was verzocht, het verschil in handelwijze van het bestuursorgaan niet kon rechtvaardigen. Het enkele feit dat een verzoek is gedaan, brengt inderdaad niet mee dat de belangenafweging reeds daarom tot een andere uitkomst moet leiden. Indien een consistent en doordacht bestuursbeleid wordt gevoerd, inhoudende dat bij overtredingen waaraan een lage prioriteit is toegekend alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een derde wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden, betekent een besluit tot handhaving naar aanleiding van een klacht of verzoek echter niet dat het college alsdan in alle vergelijkbare gevallen uit eigen beweging tot handhaving moet overgaan."
ECLI:NL:RVS:2014:1982

Een begunstigingstermijn die pas ingaat na het onherroepelijk worden van het sanctiebesluit

ABRvS, 16 april 2014. Een begunstigingstermijn moet zodanig worden bepaald, dat de overtreder redelijkerwijs voldoende gelegenheid heeft om binnen de termijn de overtreding ongedaan te maken. Korter mag niet, maar langer ook niet want dan is er sprake van gedogen en dat is in strijd met de beginselplicht tot handhaving.

Deze wijsheid is door de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 achterhaald de begunstigingstermijn kan ook worden bepaald door het moment waarop (door een uitspraak van de bestuursrechter of het verstrijken van de beroepstermijn) de rechtmatigheid van de gegeven last komt vast te staan.

 

Indien de begunstigingstermijn wordt bepaald op basis van de mogelijke termijn van ongedaanmaking, is de kans groot dat de termijn eerder verstreken is dan dat de bestuursrechter mogelijk een uitspraak kan doen. Als de uitspraak ongunstig is voor het bestuursorgaan, is het bestuursorgaan aansprakelijk voor de schade die het gevolg is van het besluit. Onder het motto ‘voorkomen is beter dan genezen’ verzoeken veel overtreders om een opgelegde last bij wege van voorlopige voorziening te laten schorsen. Indien tot schorsing wordt overgegaan, kunnen overtreders met redelijke zekerheid de last naast zich neerleggen. Helemaal zeker kunnen zij niet zijn, want de bodemrechter kan, al dan niet in hoger beroep, de zaak anders beoordelen en in dat geval blijken bijv. dwangsommen verbeurd. Mijn kantoorgenoot Rikkert Hoekstra heeft voor dit aansprakelijkheidsrisico aandacht gevraagd in zijn artikel ‘Het risico van de voorlopige voorziening en van de uitspraak in eerste aanleg’, Gemeentestem 2013, nr. 7395-111.

Kortom, omdat vanwege de beginselplicht tot handhaving in principe een korte begunstigingstermijn wordt gegeven, ontstaat voor het bestuursorgaan een aansprakelijkheidsrisico en voor de overtreder het risico dat hij blijkens de uitspraak van de bodemrechter achteraf ten onrechte vanwege een door de voorzieningenrechter uitgesproken schorsing van de last dwangsommen blijkt te hebben verbeurd.

 

Dit systeem van risicoverdeling werkt bij de gratie van de bereidheid van de voorzieningen-rechter om bij wege van voorlopige voorziening spoedshalve een uitspraak te willen doen, waarbij hij tegenwoordig de optie heeft om, als hij zich voldoende voorgelicht acht, direct ten gronde uitspraak te doen, dus de zaak kort te sluiten.

De uitzondering bevestigt de regel. Deze uitzondering is te vinden in een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling d.d. 6 jul 2013 (ECLI:NK:RVS:2013:CA2841). Daarin werd overwogen dat verzoekster niet aannemelijk had gemaakt dat zij door het achterwege laten van een schorsing onevenredig en onherstelbaar nadeel  zou lijden. Daarbij werd in aanmerking genomen dat, indien de last ten onrechte bleek te zijn opgelegd, de schade op het bestuursorgaan verhaald kon worden. In principe is dat altijd juist, maar het is praktisch niet altijd even goed mogelijk om de schade eenvoudig te begroten. Teneinde ‘gedoe’ over de begroting van schade te vermijden, zien voorzieningenrechters  in de regel wel aanleiding om op basis van een afweging van belangen over te gaan tot een voorlopige, inhoudelijke beoordeling van de zaak.

 

In zijn artikel heeft Rikkert Hoekstra er op gewezen dat als gevolg van de invoering van de 4^e Tranche van de Awb dit systeem niet meer goed werkt: als de juridische procedure te lang duurt, blijken eventueel verbeurde dwangsommen met terugwerkende kracht niet alleen verbeurd, maar ook verjaard. Dan bestaat er eigenlijk geen belang meer bij een uitspraak ten gronde, zodat een beroep of hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. In zijn reactie op dit artikel schreef mr. dr. L.M. Koenraad (Gemeentestem 2013, nr. 7398-9). Dat Hoekstra met zijn artikel aan voorzieningenrechters een ongemakkelijke boodschap had gegeven. Dogmatisch gezien klopt de redenering van Hoekstra echter als een bus, aldus Koenraad. Zij aanvankelijke opstandigheid ‘dit kan toch niet waar zijn’, werd daarom vervangen door berusting. Volgens Koenraad kon het door Rikkert Hoekstra gesignaleerde probleem worden opgelost door wetgeving, maar hij zocht ook naar andere, binnen de bestaande wettelijke kaders passende oplossingen. In zijn naschrift (Gemeentestem 7398-10) schreef Hoekstra dat een methode om het gesignaleerde probleem te ondervangen, zou zijn om in het dwangsombesluit direct al op te nemen dat de begunstigingstermijn in gaat vanaf het moment dat de last formele rechtskracht heeft. Dan hoeft de last pas te worden nagekomen op het moment dat er zonodig een rechterlijke uitspraak ligt. Dan is het bestuursorgaan niet aansprakelijk en hoeft de overtreder geen voorlopige voorziening te vragen, want kan hij de uitspraak van de rechter afwachten. Hij schreef echter dat hem geen rechtspraak bekend was over de vraag hoe de rechter met een dergelijke lange gedoog-termijn omgaat, indien deze wordt vergund om aan aansprakelijkheid te ontkomen, omdat immers de consequentie daarvan is dat de overtreding mogelijk enige jaren wordt gedoogd.

 

De Afdeling heeft Hoekstra op zijn wenken bediend: het college van B&W van Haaren verlengt de begunstigingstermijn zodanig dat de uitspraak ten gronde kan worden afgewacht. Ter motivering heeft het college aangevoerd dat dit zijn bestaande bestuurs-praktijk is in alle gevallen waarin betrokkenen een rechtsmiddel instellen.

Dit houdt bij de Afdeling stand: op grond van deze bestaande bestuurspraktijk mocht de begunstigingstermijn worden verlengd tot 6 weken na de uitspraak op het hoger beroep.

 

Daarmee is het dus mogelijk geworden om een dergelijke bestuurspraktijk te ontwikkelen, waarbij bij de lengte van de begunstigingstermijn niet alleen wordt gelet op de termijn die de overtreder nodig heeft om deze ongedaan te maken, maar waarbij ook wordt gelet op het risico van aansprakelijkheid van het bestuursorgaan indien door de uitspraak van de rechter mogelijk de last ten onrechte blijkt te zijn opgelegd. Het is dus nu mogelijk om een bestuurspraktijk te ontwikkelen waarin in beginsel de uitspraak van de bestuursrechter kan worden afgewacht, tenzij uiteraard de aard en ernst van de (gevolgen van de) overtreding maken dat er aanleiding is voor een kortere begunstigingstermijn.

 

Daarom kan deze uitspraak worden gezien als een waterscheiding voor de praktijk van het handhavingsrecht.

ECLI:NL:RVS:2014:1313 

 

Permanente bewoning recreatiewoning en bestuursdwang

ABRvS, 19 maart 2014. Het permanent bewonen van recreatiewoningen levert in de meeste gevallen strijd met artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo dan wel strijd met de gebruiksvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan op. Doorgaans wordt ter handhaving van deze bepalingen een last onder dwangsom opgelegd. Dat was ook wat het college van B en W van Rijssen-Holten had gedaan.


De opgelegde last werd niet uitgevoerd, waarna de verbeurde dwangsommen werden ingevorderd. De overtreding bleef echter voortduren, waarna het college besloot om een last onder bestuursdwang op te leggen. De vraag is hoe door middel van bestuursdwang een einde wordt gemaakt aan dit soort van overtredingen.


Het college had in het besluit aangegeven dat als de last niet zou worden uitgevoerd, de betreffende recreatiewoning zou worden ontruimd en drie maanden zou worden verzegeld. Met deze maatregelen wordt het onmogelijk gemaakt om in de woning te verblijven. Echter, ook het wel toegestane recreatieve gebruik wordt op deze manier onmogelijk gemaakt.


De Afdeling oordeelt dat de aangekondigde bestuursdwang voldoende is geconcretiseerd en beschreven en wijdt geen woord aan het feit dat ook het wel toegestane gebruik onmogelijk wordt gemaakt. Kennelijk vindt de Afdeling dat geen probleem.
ECLI:NL:RVS:2014:978

Bestuursrechter oordeelt alleen over de verjaring van de bevoegdheid tot invordering

LET OP!
Bij uitspraak van 26 mei 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:3301) is de rechtbank teruggekomen van deze uitspraak. Lees hier over die uitspraak.


Rechtbank Gelderland, 25 februari 2014. Een opmerkelijke en zeer interessante uitspraak van de rechtbank Gelderland over de verjaring van de bevoegdheid tot invordering van verbeurde dwangsommen.

Het beroep in kwestie richt zich tegen het besluit om tot invordering van een verbeurde dwangsom over te gaan. De rechtbank stelt vast dat sinds het verbeuren van de dwangsom meer dan een jaar verstreken is. Ze oordeelt dat de verjaring niet is gestuit door het versturen van een invorderingsbeschikking. De verjaring is niet gestuit en de verjaringstermijn is ook niet verlengd. Toch oordeelt de rechtbank niet, zoals zij dat eerder wel deed, dat de bevoegdheid tot invordering is verjaard en dat de appellant daarom geen (proces)belang meer heeft bij zijn beroep.

De rechtbank overweegt dat zij alleen kan beoordelen of ten tijde van het nemen van het besluit tot invordering de bevoegdheid was verjaard. Dat was niet het geval. De rechtbank overweegt dat het daarna aan de burgerlijke rechter en niet aan de bestuursrechter is om een oordeel te geven over de vraag of de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsom is verjaard. Voor de volledigheid citeer ik de overwegingen van de rechtbank:
"Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld in haar uitspraak van 30 augustus 2013, zaaknummers 11/1702 en 12/826 (ECLI:NL:RBGEL:2013:2708; zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2013, zaak nr. 201304844/1/A1, ECLI:NL:RVS:2013:2626), is de rechtbank thans van oordeel dat de vraag of de rechtsvordering tot betaling van verbeurde dwangsommen is verjaard, niet van belang is bij de beoordeling of bij de toetsing van een besluit omtrent invordering nog (proces)belang bestaat. Een andere opvatting zou betekenen dat de bestuursrechter (ambtshalve) treedt in de beoordeling of sprake is van verjaring van een rechtsvordering tot betaling van een geldsom alsmede of sprake is van stuiting daarvan, welke beoordeling aan de burgerlijke rechter is. Een andere opvatting zou ook betekenen dat een verjaringstermijn, waarop partijen zich bij de burgerlijke rechter moeten beroepen, door de bestuursrechter ambtshalve wordt toegepast, alsmede dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter zich over de beoordeling van dezelfde rechtsvragen buigen, hetgeen de rechtbank niet gewenst acht. De rechtbank wijst in dit verband nog op de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013, zaak nr. 201205948/1/A1, waarin de Afdeling (impliciet) ook procesbelang heeft aangenomen, ondanks dat de verjaring van de invordering niet was gestuit."

De rechtbank overweegt niet dat artikel 5:35 Awb uitsluitend betrekking heeft op de verjaring van de bevoegdheid tot invordering en niet op de verjaring van de rechtsvordering tot betaling. De rechtbank overweegt dat het artikel betrekking heeft op zowel de verjaring van de bevoegdheid tot invordering als de verjaring van de rechtsvordering tot betaling, maar dat de bestuursrechter alleen kan oordelen over de vraag of de bevoegdheid tot invordering is verjaard. Uit de uitspraak van de rechtbank lijkt wel te volgen dat als eenmaal een invorderingsbesluit is genomen, de bevoegdheid tot invordering is uitgeoefend en dat vervolgens alleen nog de rechtsvordering tot betaling kan verjaren.
ECLI:NL:RBGEL:2013:1145