Concreet zicht op legalisatie staat niet aan handhaving in de weg

ABRvS, 11 december 2013. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het bevoegd gezag in beginsel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang. "Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat". Aldus de Afdeling.

Uit de overweging dat een bijzondere omstandigheid zich kan voordoen als een concreet zicht op legalisering bestaat, volgt reeds dat bij het bestaan van een concreet zicht op legalisering niet altijd van het bevoegd gezag gevergd kan worden dat het van handhaving afziet. Dat wordt ook duidelijk uit de uitspraak van 11 december 2013.

GS van Drenthe constateerden dat binnen een inrichting afvalstoffen werden op- en overgeslagen, zonder dat hiervoor een vergunning was verleend. GS besloten over te gaan tot handhaving van artikel 2.1 lid 1 sub e Wabo door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. De overtreder maakte hiertegen bezwaar. GS verklaarden dit bezwaar ongegrond.

De rechtbank vernietigde de beslissing op bezwaar omdat volgens haar uit de Gedoogstrategie van GS volgde dat GS bij de belangenafweging het (eventueel) bestaan van een concreet zicht op legalisatie totaal niet betrekken.

Volgens die Gedoogstrategie is in oprichtingssituaties de enkele omstandigheid dat een concreet zicht op legalisatie bestaat onvoldoende om van handhaving af te zien. Er moeten daarnaast nog andere zwaarwegende belangen zijn die gedogen rechtvaardigen. In wijzigingssituaties (wijziging van bestaande, reeds vergunde situaties) kan volgens de Gedoogstrategie concreet zicht op legalisatie grond zijn om te gedogen mits na indiening van een aanvraag om een wijzigingsvergunning gedurende twaalf weken niet op die aanvraag is beslist. Dat is namelijk de kortst mogelijke termijn waarbinnen op een aanvraag kan worden beslist.

GS willen met dit beleid voorkomen dat bedrijven al beginnen met de vergunningplichtige activiteit voordat de vergunning in werking is getreden of verleend. Vergunningplichtige activiteiten moeten vooraf getoetst worden om de nadelige gevolgen voor het milieu zo veel mogelijk te beperken, wat volgens het college te meer van belang is nu de vergunningplicht op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo alleen nog voor zware milieubelastende activiteiten geldt.

Naar het oordeel van de rechtbank gingen GS de grenzen van hun beleidsvrijheid te buiten met dit beleid.

GS konden zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank en stelden hoger beroep in. De Afdeling stelt GS in het gelijk en overweegt:
"Het in overweging 2 bedoelde en in overweging 4 nader toegelichte handhavingsbeleid dat het college bij overtredingen van wettelijke voorschriften op het terrein van het milieurecht voert, overschrijdt niet de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, gelet op de in die overwegingen weergegeven motivering waarop dit beleid berust en in aanmerking genomen dat volgens dit beleid het college ook bij concreet zicht op legalisatie zowel in oprichtingssituaties als in wijzigingssituaties steeds beoordeelt of er andere zwaarwegende omstandigheden zijn die - al dan niet tezamen met het concrete zicht op legalisatie - meebrengen dat handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn dat daarvan geheel of gedeeltelijk moet worden afgezien."
ECLI:NL:RVS:2013:2314

 

Concreet zicht op legalisatie; bestemmingsplan

ABRvS, 1 mei 2013. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat als een bestuursorgaan bevoegd is om te handhaven, het in beginsel van die bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Een van die bijzondere omstandigheden is het bestaan van een concreet zicht op legalisering. Of zich een concreet zicht op legalisering voordoet, zal van overtreding tot overtreding moeten worden beoordeeld. 

Als er sprake is van een overtreding van artikel 2 lid 1 sub a en/of c Wabo omdat in strijd met een bestemmingsplan wordt gebouwd of gebruikt, dan geldt dat pas sprake is van een concreet zicht op legalisatie als een ontwerpbesluit tot vaststelling van het legaliserende bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Er bestaat echter geen concreet zicht op legalisatie als op voorhand aannemelijk is dat het plan geen rechtskracht zal krijgen. De vraag is wanneer daarvan sprake is. 

In deze zaak was ten tijde van het handhavingsbesluit reeds een bestemmingsplan vastgesteld en door GS goedgekeurd (oud recht was nog van toepassing op het betreffende bestemmingsplan). Het besluit tot goedkeuring was echter door de Afdeling vernietigd vanwege motiveringsgebreken. In tegenstelling tot de rechtbank, overweegt de Afdeling dat dit geen aanwijzing oplevert dat op voorhand aannemelijk is dat het plan geen rechtskracht zal verkrijgen. Het ontbreken van een deugdelijke motivering sluit namelijk niet uit dat het plan met een deugdelijke motivering alsnog rechtskracht zou kunnen verkrijgen.
LJN: BZ9061

Hoever gaat de onderzoeksplicht naar concreet zicht op legalisatie?

ABRvS, 15 februari 2012. Als het bestuursorgaan bevoegd is om te handhaven, dan moet het in beginsel van die bevoegdheid gebruik maken, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen. Een bijzondere omstandigheid doet zich onder meer voor als er sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Is er sprake van een concreet zicht op legalisatie, dan moet het bestuursorgaan van handhaving afzien. 

Op het bestuursorgaan rust de plicht om te onderzoeken of er een concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. De vraag is hoe ver die onderzoeksplicht gaat. 

In de zaak die leidde tot de uitspraak van 15 februari 2012 had de overtreder een werktuigenloods geschikt gemaakt voor bewoning door binnenwanden aan te brengen, een badkamer, keuken, etc. Het college van B en W van Haaren had de last opgelegd om deze voorzieningen te verwijderen. Daarbij had het overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond omdat het oprichten van een woning op die plek niet was toegestaan op grond van het bestemmingsplan en het college daar ook niet aan wilde meewerken. 

De rechtbank 's-Hertogenbosch oordeelde dat het college ten onrechte niet had onderzocht of de voorzieningen niet ten behoeve van de (agrarische) bedrijfsvoering konden worden gelegaliseerd. De Afdeling vernietigt deze uitspraak en oordeelt dat de onderzoeksplicht niet zover reikt:

"In dit verband is van belang dat de onderzoeksplicht van het college ook niet zover strekt dat het had moeten nagaan of de voorzieningen, anders dan beoogd, zouden kunnen worden aangewend ten dienste van agrarische doeleinden. In hetgeen [wederpartij] heeft betoogd omtrent de mogelijkheid om met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse ontheffingsbevoegdheid een tweede bedrijfswoning mogelijk te maken hoefde het college evenmin aanleiding te zien om een concreet zicht op legalisering aan te nemen. Het standpunt van het college dat het die ontheffing niet wil verlenen, omdat een dergelijke woning niet noodzakelijk is, is niet op voorhand rechtens onhoudbaar."

LJN: BV5066

Te kwader trouw niet relevant bij concreet zicht op legalisatie

ABRvS, 8 februari 2012. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat in beginsel gebruik gemaakt moet worden van de bevoegdheid om te handhaven, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen. Een bijzondere omstandigheid doet zich o.a. voor als er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het bestuursorgaan moet onderzoeken of er een concreet zicht op legalisatie is voordat het besluit tot handhaving over te gaan. 

In de onderhavige uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat deze onderzoeksplicht ook geldt als de overtreding te kwader trouw is begaan. 
LJN: BV3192

Concreet zicht op legalisatie en aanlegvergunning

ABRvS, 15 juni 2011. Het college van B en W van Doetinchem had een last onder dwangsom opgelegd terzake van een overtreding van het verbod om zonder aanlegvergunning een meidoornhaag te planten. Naar de mening van het college was er geen sprake van een concreet zicht op legalisatie omdat het eerder een aanlegvergunning voor een beplantingsplan, waarvan de meidoornhaag onderdeel uitmaakte, had geweigerd. De overtreder wees erop dat voor alleen de aanleg van de meidoornhaag wel een vergunning had kunnen worden verleend.

De Afdeling oordeelt dat het college inderdaad had moeten onderzoeken of een aanlegvergunning voor alleen de aanleg van de meidoornhaag had kunnen worden verleend. Reeds hierom wordt het besluit wegens schending van artikel 3:2 Awb vernietigd. De Afdeling verlangt dus niet dat een aanlegvergunning moet zijn aangevraagd om te kunnen spreken van een concreet zicht op legalisatie.

Daarna gaat de Afdeling na of er redenen zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.

De Afdeling constateert allereerst dat de meidoornhaag juist in opdracht van het college was aangelegd en dat de gemeente de kosten van de aanleg ook had voldaan. Het college vond de aanleg van belang in het kader van het landschapsbeleidsplan. Het college liet ter zitting weten geen problemen te hebben met een meidoornhaag van 1,20 meter hoog. De meidoornhaag was 1,50 meter hoog, maar de Afdeling overweegt dat aan de aanlegvergunning de voorwaarde verbonden kan worden dat de haag niet hoger dan 1,20 meter mag zijn. De Afdeling concludeert dat niet duidelijk is waarom geen aanlegvergunning zou kunnen worden verstrekt en laat daarom de rechtsgevolgen niet in stand.

De overtreder had overigens nog aangevoerd dat niet hij, maar het college als overtreder moest worden aangemerkt omdat het college opdracht had gegeven tot de aanleg van de meidoornhaag. De Afdeling wil daar niet aan en overweegt dat de aanleg van de meidoornhaag op initiatief van en in overleg met de eigenaar van het perceel heeft plaatsgevonden, zodat deze ook als overtreder kan worden aangemerkt. Hoewel de uitspraak weinig informatie geeft over de exacte feiten, komt dit oordeel toch wat onbevredigend over als inderdaad het college de opdrachtgever is geweest voor de aanleg.
LJN: BQ7917

Concreet zicht op legalisatie van bestaande illegale situatie

ABRvS, 23 maart 2011. Bij concreet zicht op legalisatie moet het bestuursorgaan in beginsel van handhaving afzien. Dat wil zeggen, bij een concreet zicht op legalisatie van de bestaande illegale situatie.

Het college van B en W van Apeldoorn had een verzoek tot handhaving van de geluidvoorschriften van het Activiteitenbesluit ontvangen. Het college stelde dat het bezig was met het opstellen van een maatwerkvoorschrift als gevolg waarvan de overschrijding niet meer zou kunnen plaatsvinden. De Afdeling overweegt dat het maatwerkvoorschrift niet strekt tot legalisatie van de bestaande overschrijding van de grenswaarde, maar tot het verbieden van de activiteiten die de overschrijding veroorzaken. Daarom kan, aldus de Afdeling, niet worden gesproken van een concreet zicht op legalisatie.
http://bit.ly/h9hzzz

Concreet zicht op legalisatie: kan overtreder aanvrager zijn?

Voorzitter ABRvS, 12 januari 2011. Het is vaste jurisprudentie dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie van een overtreding van artikel 40 Woningwet (oud) als op aanvraag een bouwvergunning zou moeten worden verleend. Daarbij is het niet vereist dat er daadwerkelijk een aanvraag bouwvergunning is ingediend.

Het college van B en W van Montfoort had overwogen dat weliswaar bouwvergunning zou kunnen worden verleend voor een illegaal gebouwd bouwwerk, maar dat de overtreder geen eigenaar was van het betrokken perceel en daarom niet als aanvrager zou kunnen worden aangemerkt. Daarom was er volgens het college geen concreet zicht op legalisatie.

De voorzitter overweegt dat het vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat een aanvrager van een bouwvergunning als belanghebbende bij de beslissing op die aanvraag kan worden aangemerkt, tenzij aannemelijk is dat het bouwplan nimmer kan worden verwezenlijkt. Nu het bouwplan in dit geval reeds is verwezenlijkt, staat daarmee vast, zo oordeelt de Voorzitter, dat de overtreder als aanvrager kan worden aangemerkt en er een concreet zicht op legalisatie is.
http://bit.ly/hRlt1g

Concreet zicht op legalisatie

ABRvS, 24 november 2010. De Afdeling heeft vandaag negen handhavingsuitspraken gedaan in hoger beroep. De uitspraken bevatten op het gebied van het handhavingsrecht weinig nieuws. Wel aardig is de uitspraak van de Afdeling dat voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie van een overtreding van het bestemmingsplan tenminste nodig is dat een ontwerp van het legaliserend bestemmingsplan ten tijde van het handhavingsbesluit ter inzage moet liggen. Uit eerdere uitspraken van de Afdeling werd wel duidelijk dat de stand van zaken met betrekking tot het legaliserend bestemmingsplan heel belangrijk is bij het bepalen of sprake is van een concreet zicht op legalisatie, maar bij mijn weten heeft de Afdeling zich nooit eerder zo expliciet uitgesproken. Zie overweging 2.4.1. Hieronder staat de link naar de uitspraak.
http://bit.ly/gjETzX