ABRvS, 9 november 2011. Onder de WRO was het verbod om gronden en bouwwerken te gebruiken neergelegd in de bestemmingsplanvoorschriften. Het was vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een verbod om te gebruiken strikt moest worden uitgelegd en niet een verbod tot het laten gebruiken omvatte. Met de inwerkingtreding van de Wro werd een apart gebruiksverbod geïntroduceerd in artikel 7.10. Dat artikel bepaalde dat het verboden was om gronden en bouwwerken te gebruiken en te laten gebruiken in strijd met de daaraan gegeven bestemming. Dit artikel is vervallen met de inwerkingtreding van de Wabo. Artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo bepaalt nu dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever met de term 'gebruiken' ook doelt op 'laten gebruiken'. De vraag is of de Afdeling dat ook zo vanzelfsprekend zal vinden.
De Afdeling heeft eerder uitgemaakt dat artikel 7.10 Wro en ook artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo de werking van het verbod dat is neergelegd in bestemmingsplannen die onder de werking van de WRO tot stand zijn gekomen onverlet laat.
In deze zaak was sprake van een overtreding van het verbod om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met (in dit geval) het Uitbreidingsplan (dat plan wordt gelijkgesteld met een bestemmingsplan onder de WRO). De eigenaar van een bedrijfspand had de bij het pand behorende bedrijfswoning verhuurd aan een derde die deze woning als burgerwoning bewoonde. De eigenaar werd aangemerkt als overtreder en aan hem werd een last onder dwangsom opgelegd.
Nu het hier ging om een overtreding van een onder de WRO tot stand gekomen bestemmingsplan, is het gebruiksverbod van artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo niet van toepassing en wordt gekeken naar het verbod zoals opgenomen in de voorschriften. Daarin is alleen het gebruik verboden. De verwachting is dus dat de Afdeling tot het oordeel zal komen dat de eigenaar ten onrechte als overtreder is aangemerkt omdat hij de woning niet zelf heeft gebruikt in strijd met het Uitbreidingsplan. Hij heeft het laten gebruiken in strijd met het Uitbreidingsplan.
De Afdeling oordeelt echter anders:
"[appellant] is mede-eigenaar van het pand en heeft een gedeelte van dit pand, zonder tussenkomst van een derde, verhuurd ten behoeve van het met het bestemmingsplan strijdig gebruik als woning. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat [appellant] niet als overtreder van het gebruiksverbod kan worden aangemerkt, enkel omdat hij niet één van de bewoners is."
De overtreder had nog verwezen naar een eerdere uitspraak van de Afdeling, waarin de Afdeling had geoordeeld dat de eigenaar van een recreatiepark die chalets had verhuurd aan een uitzendorganisatie voor de huisvesting van buitenlandse werknemers van die uitzendorganisatie niet als overtreder van het gebruiksverbod kon worden aangemerkt. De Afdeling overweegt dat die vergelijking niet opgaat:
"In die zaak was sprake van permanente bewoning van recreatiewoningen door de medewerkers van de huurder van de recreatiewoningen en werd slechts deze huurder, en niet de verhuurder van de recreatiewoningen, als overtreder aangemerkt. Die situatie is niet vergelijkbaar met het onderhavige geval waarin [appellant] het pand direct verhuurt ten behoeve van met het bestemmingsplan strijdig gebruik."
Hoewel ik de laatste redenering van de Afdeling niet goed kan volgen, lijkt het erop dat de Afdeling hier breekt met de bestendige jurisprudentie dat een verbod om te gebruiken geen verbod om te laten gebruiken omvat. Mijn aarzeling is dat de Afdeling een dergelijke koerswijziging duidelijk aankondigt, terwijl de koerswijziging hier tussen de regels door gelezen moet worden.
LJN: BU3757
ABRvS, 2 november 2011. Artikel 5:39 lid 1 Awb bepaalt dat het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen een last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze betwist. Artikel 5:31c lid 1 en 4:125 Awb kennen een vergelijkbare bepaling.
In de parlementaire geschiedenis wordt opgemerkt dat deze bepalingen zijn ontleend aan artikel 6:19 lid 1 Awb. Er is echter één wezenlijk verschil. Artikel 6:19 lid 1 Awb bepaalt dat het bezwaar of beroep mede wordt geacht te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij het nieuwe besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt. Artikel 5:39 lid 1 Awb bepaalt dat het bezwaar, beroep of hoger beroep mede betrekking heeft op de invorderingsbeschikking, voor zover de belanghebbende deze betwist.
Anders dan het geval is bij artikel 6:19 lid 1 Awb wordt de invorderingsbeschikking dus niet van rechtswege meegenomen bij het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom. De belanghebbende zal de invorderingsbeschikking eerst moeten betwisten. Er wordt van hem dus actie verwacht. Zo bezien is het ook logisch dat artikel 5:39 lid 3 Awb bepaalt dat de belanghebbende (en dus niet het bestuursorgaan) een kopie van de invorderingsbeschikking moet overleggen.
Zoals gezegd bevat artikel 4:125 Awb eenzelfde regeling voor de bijkomende beschikking. Mr. M.W. Scheltema stelt in zijn boek "Bestuursrechtelijke geldschulden" dat de eisen die aan een betwisting van een bijkomende beschikking worden gesteld kunnen verschillen per bijkomende beschikking. Hij geeft aan dat het bijvoorbeeld niet ondenkbaar is dat een rechter, in geval er beroep is ingesteld tegen een beschikking tot vastlegging van een verplichting tot betaling - "al dan niet na ambtshalve onderzoek" - ervan uitgaat dat het beroep tevens is gericht tegen de bijkomende beschikking tot vaststelling van de wettelijke rente wegens te late betaling.
Scheltema had een vooruitziende blik. De Afdeling overweegt in haar uitspraak van 2 november:
"Bij besluiten van 13 juli 2010 en 31 augustus 2010 heeft de burgemeester twee van de door [appellant] verbeurde dwangsommen van hem ingevorderd, zodat hangende het beroep bij de rechtbank tegen de last onder dwangsom ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van rechtswege beroep is ontstaan tegen deze invorderingsbesluiten."
Dit is in lijn met een eerdere uitspraak van de Afdeling. De Afdeling lijkt er dus van uit te gaan dat een overtreder die het niet eens is met een last onder dwangsom het ook niet eens is met een invorderingsbeschikking. Dat is op zich geen onlogische gedachte. Het zou echter wel zo zuiver zijn geweest als de Afdeling deze gedachtegang ook in haar uitspraak had verwoord. Nu lijkt de Afdeling artikel 5:39 lid 1 Awb zo uit te leggen dat het bezwaar, beroep of hoger beroep van rechtswege wordt geacht mede te zijn gericht tegen de invorderingsbeschikking, ongeacht of de belanghebbende de invorderingsbeschikking heeft betwist. Dat lijkt mij een evident onjuiste uitleg van artikel 5:39 lid 1 Awb.
Evenals in de eerdere uitspraak vervolgt de Afdeling haar overwegingen met:
"Het lag uit een oogpunt van processuele rechtszekerheid voor partijen in de rede dat de rechtbank na de aanhangigmaking van het beroep tegen de last, de burgemeester aan artikel 5:39 van de Awb had herinnerd en hem had verzocht eventuele invorderingsbesluiten en daartegen bij hem gemaakte bezwaren zo spoedig mogelijk naar de rechtbank te zenden."
De conclusie is dat de Afdeling vindt dat de rechter, als er beroep of hoger beroep aanhangig is tegen een last onder dwangsom, ervan uit moet gaan dat de invorderingsbeschikking wordt betwist. Daarbij hoeft de belanghebbende niet eens te voldoen aan de verplichting van artikel 5:39 lid 3 Awb. De Afdeling verwacht - uit een oogpunt van processuele rechtszekerheid - dat de rechtbank ambtshalve informeert of er een invorderingsbeschikking is genomen.
BU3115
ABRvS, 2 november 2011. De Afdeling heeft het al eens eerder uitgemaakt, maar het is toch nuttig om het nogmaals onder de aandacht te brengen. Als het bevoegd gezag in bezwaar besluit een ander aan te schrijven en een herstelsanctie op te leggen, dan is dat besluit geen primair besluit, maar maakt het onderdeel uit van de beslissing op bezwaar.
De Afdeling noemt wel twee belangrijke voorwaarden. De nieuw aangeschrevene moet in beginsel in de gelegenheid zijn gesteld om te worden gehoord voordat besloten wordt om hem een herstelsanctie op te leggen. Voorts mag het bevoegd gezag niet buiten de grenzen treden die artikel 7:11 Awb aan de heroverweging stelt.
LJN: BU3110
ABRvS, 19 oktober 2011. Het college van B en W van Haarlemmermeer had aan Gosco B.V. de last onder dwangsom opgelegd om een illegaal bouwwerk op een terrein van Gosco B.V. te verwijderen.
Gosco had het bouwwerk zelf niet gebouwd. Haar werd overtreding van artikel 40 lid 1 sub b Woningwet (oud) verweten. Het bouwwerk was door de rechtsvoorganger van Gosco gebouwd. B en W hadden aan deze rechtsvoorganger een last onder dwangsom opgelegd terzake van de overtreding van artikel 40 lid 1 sub a Woningwet (oud). Gosco betoogde dat deze last onder dwangsom door B en W niet was ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister als bedoeld in de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) en dat dit een bijzondere omstandigheid opleverde op grond waarvan B en W van handhaving jegens Gosco hadden moeten afzien.
Artikel 100e Woningwet (oud) gaf een discretionaire bevoegdheid om te bepalen dat een last onder dwangsom of bestuursdwang tevens geldt jegens de rechtsopvolger van de overtreder. Deze bevoegdheid is nu neergelegd in artikel 5.18 Wabo. Als B en W dat doen, dan moet de last op grond van artikel 7 Wkpb worden ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister.
De Afdeling stelt vast dat de last niet is ingeschreven in het beperkingenregister. Het wordt niet helemaal duidelijk of in het eerste besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom was bepaald dat deze ook gold jegens rechtsopvolgers. Er geldt in ieder geval geen verplichting om dit te bepalen en de Afdeling komt dan ook tot het oordeel dat het enkele feit dat een eerdere aanschrijving niet is ingeschreven in het beperkingenregister onverlet laat dat Gosco kan worden aangeschreven wegens overtreding van artikel 40 lid 1 sub b Woningwet (oud).
201102261/1
ABRvS, 19 oktober 2011. In alle handboeken wordt gepredikt dat de begunstigingstermijn lang genoeg moet zijn om aan de last te voldoen, maar beslist niet langer dan nodig mag zijn. Dat de Afdeling daar wat pragmatischer mee omgaat blijkt uit deze uitspraak.
Het college van B en W van Harderwijk had de last onder dwangsom opgelegd om een container, toiletunit en kantoorunit te verwijderen. Dit besluit was genomen hangende hoger beroep. Gelast was om binnen zes weken na de uitspraak op het hoger beroep aan de last te voldoen. Degene die om handhaving had verzocht vond deze termijn langer dan nodig.
De Afdeling overweegt:
"In aanmerking genomen dat het college ter zake een zekere beslissingsvrijheid toekomt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten een begunstigingstermijn te verbinden aan het besluit, die duurt tot zes weken na het moment waarop over de rechtmatigheid van het dwangsombesluit door de rechter uitspraak is gedaan. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat een termijn van zes weken vanaf het moment dat uitspraak is gedaan wezenlijk langer is dan noodzakelijk is om de overtreding op te kunnen heffen."
Ik vind deze overweging niet erg bevredigend. Het bestreden besluit dateert van 21 april 2011 en de uitspraak volgt pas op 19 oktober. Vanaf dat moment gaan er zes weken lopen. De overtreder heeft dus uiteindelijk ruim zeven maanden de tijd gekregen om een container, toiletunit en kantoorunit te verwijderen. Een klusje dat volgens mij normaal gesproken in een paar dagen kan worden geklaard.
Voor het bestuursorgaan is het wel gemakkelijk. Het loopt geen aansprakelijkheidsrisico, nu pas aan de last hoeft te worden voldaan nadat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden. Ik kan mij echter niet voorstellen dat de Afdeling herstelsancties waarbij de begunstigingstermijn wordt gekoppeld aan het onherroepelijk worden van het besluit standaard gaat goedvinden.
201009447/1
Rechtbank Dordrecht, 5 oktober 2011. Het college van B en W van Liesveld had een betrokkene bij besluit van 9 april 2008 op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,-- ineens gelast om de illegale bewoning van een winkelpand binnen een half jaar te beëindigen.
De rechtbank vernietigde op 26 september 2008 de last onder dwangsom. Eerder had de betrokkene namelijk beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen de weigering van het college om mee te werken aan legalisering. Op grond van artikel 6:19 Awb werd dit beroep tevens geacht te zijn gericht tegen de last onder dwangsom.
Het college stelde hoger beroep in. De (voorzitter van de) Afdeling verklaarde op 20 november 2008 het hoger beroep gegrond en het beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond. Daarmee herleefde dus de last onder dwangsom en kreeg dit besluit formele rechtskracht.
Het college stelde zich op het standpunt dat de last onder dwangsom geacht moest worden altijd rechtmatig te zijn geweest, zodat de last op 9 oktober 2008 uitgevoerd had moeten zijn. Vast stond dat de last niet op die datum was uitgevoerd. Het college besloot daarop tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan en vaardigde een dwangbevel uit.
De overtreder stelde zich in de verzetprocedure (het oude recht was nog van toepassing) op het standpunt dat de begunstigingstermijn was gaan lopen met ingang van de dag van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling.
De rechtbank oordeelt als volgt:
"Het uitgangspunt dat zowel de burger als de overheid moet kunnen vertrouwen op de geldigheid van rechterlijke uitspraken en deze uitspraken dienen te respecteren, brengt met zich mee dat die begunstigingstermijn in dit geval geacht moet worden te zijn geschorst met de uitspraak van de rechtbank en hervat met de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zodat de begunstigingstermijn eindigde op 3 december 2008."
De toevlucht tot het uitgangspunt dat burgers en de overheid moeten kunnen vertrouwen op de geldigheid van rechterlijke uitspraken, geeft al aan dat de rechtbank in feite geen speld tussen de juridische logica van het college kon krijgen.
Dit soort gevallen zullen zich vaker voordoen. Denk ook aan gevallen waarin een voorlopige voorziening wordt getroffen en in de hoofdzaak het beroep of hoger beroep ongegrond wordt verklaard. Het opvallende is dat er nauwelijks uitspraken zijn over hoe met dergelijke gevallen om te gaan. Blijkbaar lost zich dat doorgaans in de praktijk op. Daarom is dit vonnis ook zo interessant.
Wat ook aardig is, is de overweging van de rechtbank naar aanleiding van het verweer dat de invordering niet opportuun is omdat inmiddels al een einde aan de overtreding is gemaakt. Dit verweer kom ik in de praktijk vaak tegen. Ik heb nog niet meegemaakt dat het is gehonoreerd, maar de overweging van de rechtbank Dordrecht vond ik de moeite van het citeren waard:
"De burgerlijke rechter dient zeer terughoudend te toetsen of de incasso van bestuursrechtelijke geldschulden (nog) opportuun is, indien aan hem een dergelijke klacht wordt voorgelegd, nu immers de sanctie zelf kan worden getoetst, zoals in casu is gebeurd, door ter zake bestuursrechtelijk bezwaar te maken en beroep aan te tekenen. Een meer dan terughoudende toets zou ertoe kunnen leiden dat die bestuursrechtelijke toets wordt overgedaan en bovendien zou het honoreren van een dergelijke redenering tot gevolg hebben dat het dwangsombesluit de facto genegeerd kon worden zo lang er geen dwangbevel is uitgevaardigd, waarmee de effectiviteit van bestuursrechterlijke handhaving wordt ondergraven."
LJN: BT7077
ABRvS, 5 oktober 2011. De Afdeling heeft aanleiding gezien om haar rechtspraak inzake de handhaving van wettelijke voorschriften verder te preciseren. Die precisering luidt:
"Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien."
Met andere woorden: de Afdeling geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om beleid te formuleren, waarbij niet onmiddellijk wordt overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang. Dit beleid moet wel redelijk zijn. Als het naar het oordeel van de Afdeling redelijk is, dan wordt ook getoetst of het bevoegd gezag zich aan dit beleid heeft gehouden.
LJN: BT6683
