ABRvS 28 november 2012. In handhavingsprocedures wordt door overtreders regelmatig een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling heeft o.a. in haar uitspraak van 11 juli 2012 nog eens duidelijk aangegeven wat er nodig is om een beroep op het vertrouwensbeginsel te laten slagen.
"Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend."
Aan deze criteria wordt niet vaak voldaan, zodat het beroep op het vertrouwensbeginsel meestal wordt afgewezen. De uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 vormt een uitzondering.
In 2003 had het bestuursorgaan besloten om niet tot handhaving van een overtreding over te gaan. Dit besluit had formele rechtskracht gekregen. Jaren later besloot het bestuursorgaan, nadat het een verzoek tot handhaving had gekregen, toch te handhaven. De Afdeling oordeelt echter dat dit niet betekent dat het bestuursorgaan niet tot handhaving mocht overgaan, nu er gewijzigde omstandigheden waren. Wel geeft de Afdeling aan dat, nu de overtreder de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het bestuursorgaan niet zou handhaven en hij op basis van die verwachtingen investeringen heeft gedaan, het bestuursorgaan had moeten nagaan of er aanleiding was om tot compensatie over te gaan.
Ook als er dus gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, dan betekent dat dus niet dat het bestuursorgaan niet tot handhaving zou mogen overgaan. Zeker niet als er belangen van derden in het spel zijn. Wel kan het ertoe leiden dat het bestuursorgaan de overtreder moet compenseren in verband met de schending van het vertrouwensbeginsel.
LJN: BY4425
Rechtbank 's-Hertogenbosch, 21 november 2012. Sinds de inwerkingtreding van de vierde tranche op 1 juli 2009 kan geen verzet meer worden ingesteld tegen het dwangbevel tot invordering van verbeurde dwangsommen of kosten van bestuursdwang. Geschillen over de invordering vallen nu, via de invorderingsbeschikking en de kostenbeschikking, onder de competentie van de bestuursrechter. Blijft de overtreder in gebreke met de betaling, dan kan het bestuursorgaan een dwangbevel uitvaardigen. Tegen dat dwangbevel kan de overtreder een executiegeschil op de voet van artikel 438 Rv. aanhangig maken.
Het komt toch nog geregeld voor dat overtreders - al dan niet onder invloed van een verkeerde rechtsmiddelenverwijzing - een verzetprocedure op de voet van het oude artikel 5:26 Awb aanhangig maken in plaats van een executiegeschil op de voet van artikel 438 Rv. De vraag is dan hoe met een dergelijke procedure moet worden omgegaan.
Eerder ben ik op mijn blog uitgebreid ingegaan op uitspraken hierover van de kantonrechters Rotterdam, Zwolle en Dordrecht. De kantonrechter Zwolle beschouwde een verzetprocedure zonder meer als een executiegeschil. De overige kantonrechters oordeelden dat het geschil pas als een executiegeschil kon worden aangemerkt wanneer uit de vordering bleek dat de eiser zich niet alleen tegen het dwangbevel, maar ook tegen de executie ervan verzette.
De rechtbank 's-Hertogenbosch is nog resoluter in een zaak tegen de gemeente Gemert-Bakel. Het college van B en W had een dwangbevel uitgevaardigd en daarbij - ten onrechte - vermeld dat tegen het dwangbevel verzet kon worden ingesteld. De overtreder had dat ook gedaan, maar de rechtbank stelde vast dat het nieuwe recht van toepassing was, zodat geen verzet openstond tegen het dwangbevel. De rechtbank gaat niet meer na of de vordering zich ook tegen de executie van het dwangbevel richt, maar oordeelt het verzet niet-ontvankelijk. Het feit dat een verkeerde rechtsmiddelenverwijzing was vermeld, leidt uitsluitend tot een compensatie van proceskosten.
LJN: BY4164
Rechtbank Arnhem, 23 oktober 2012. Een opmerkelijke uitspraak van de rechtbank Arnhem. De rechtbank oordeelt dat het besluit van GS van Gelderland tot het opleggen van een last onder dwangsom is genomen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
De last onder dwangsom was opgelegd aan ProRail vanwege een overtreding van een voorschrift verbonden aan de milieuvergunning die aan ProRail was verleend voor het project 'Sporen in Arnhem'. Dit project behelst de vernieuwing en uitbreiding van het stationsgebied in Arnhem. Het overtreden voorschrift regelde de bedrijfstijden. ProRail had buiten de bedrijfstijden, in de nachtelijke uren, doorgewerkt.
ProRail voerde tegen de last onder dwangsom allereerst aan dat de milieuvergunning inmiddels was vernietigd, zodat ook de last zou moeten worden vernietigd. De rechtbank oordeelt m.i. terecht dat zij ex tunc moet oordelen en dat ten tijde van de beslissing op bezwaar de milieuvergunning nog gold. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 overweegt de rechtbank dat het besluit tot het opleggen van een dwangsom niet een aan de milieuvergunning verbonden rechtsgevolg is. Met andere woorden: de vernietiging van de milieuvergunning heeft niet de vernietiging van de last onder dwangsom tot gevolg.
Toch vernietigt de rechtbank de beslissing. De rechtbank stelt namelijk vast dat het nooit de bedoeling van GS is geweest dat de last zou worden uitgevoerd. Daarom hadden GS de dwangsom ook bepaald op een relatief zeer laag bedrag. Dit werd ter zitting door de gemachtigde van GS ook erkend. De werkzaamheden moesten doorgaan in verband met het grote maatschappelijke belang dat gemoeid was met de voortgang van het project. GS wilden met het opleggen van de last onder dwangsom slechts een signaal aan de buitenwereld afgeven dat dergelijke overtredingen (normaal gesproken) niet worden geaccepteerd.
Dat brengt de rechtbank tot de conclusie dat de last onder dwangsom was opgelegd met een ander oogmerk dan waarvoor de bevoegdheid is bedoeld en dat het besluit derhalve genomen is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
LJN: BY2330
ABRvS, 31 oktober 2012. Tijdens een inspectie van het Bestuurlijk Interventie Team Eindhoven werd in een schuur bij een woning een hennepkwekerij geconstateerd. Omdat er niemand in de woning aanwezig was maakte de politie gebruik van een vooraf verleende machtiging tot binnentreden als bedoeld in de Algemene wet op het binnentreden (Awbi). Deze machtiging was verleend aan agent X, maar niet ondertekend. Onduidelijk was of agent X de woning is binnengetreden. Wel stond vast dat de toezichthouder van de gemeente, die door het college was aangewezen in de zin van artikel 5:27 lid 1 Awb, op verzoek van een andere agent de woning is binnengetreden. Deze toezichthouder beschikte niet over een machtiging.
Eenmaal in de woning werd electrocutie- en brandgevaar geconstateerd. Daarop is onmiddellijk bestuursdwang toegepast op de voet van artikel 5:31 lid 2 Awb voor rekening van de overtreder.
De Afdeling oordeelt dat de machtiging gebreken vertoont, zodat de binnentreding onrechtmatig was. De Afdeling overweegt dat er wel voldoende reden was om onmiddellijk tot het toepassen van bestuursdwang over te gaan. Die overweging lijkt voor de Afdeling ook aanleiding om te oordelen dat de gebreken die aan de machtiging kleefden niet van dien aard waren dat gebruik van de bij die binnentreding verkregen informatie zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het college zijn besluit niet op die informatie mocht baseren.
Toch heeft de onrechtmatige binnentreding wel consequenties. De Afdeling oordeelt namelijk dat het feit dat de woning is binnengetreden zonder geldige machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Awbi en het huisrecht in het geding is, ertoe leidt dat een uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel dat bestuursdwang wordt toegepast voor rekening van de overtreder. De Afdeling vernietigt op grond hiervan het besluit voor zover daarbij was bepaald dat de kosten van bestuursdwang op de overtreder zouden worden verhaald.
Wat mij opvalt is dat de Afdeling niet ingaat op de vraag of in dit geval wellicht sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 2 lid 3 Awbi. Dat artikel bepaalt dat een machtiging niet vereist is als ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden. De Afdeling overweegt wel dat onmiddellijk optreden gerechtvaardigd was omdat er electrocutie- en brandgevaar was, maar komt niet toe aan de vraag of daardoor sprake was van een uitzondering als bedoeld in artikel 2 lid 3 Awbi.
ECLI:NL:RVS:2012:BY1691
ABRvS, 3 oktober 2012. Op 11 februari 2011 oordeelde de voorzitter van de Afdeling dat het bestuursorgaan dat een besluit omtrent de invordering van verbeurde dwangsommen wilde nemen de overtreder niet eerst in de gelegenheid hoefde te stellen te worden gehoord. Ik heb op mijn blog kritiek geuit op die uitspraak, maar nu heeft ook de Afdeling bepaald dat bij het nemen van een besluit omtrent invordering niet voorafgaand hoeft te worden gehoord.
De Afdeling overweegt dat in beginsel een hoorplicht geldt op grond van artikel 4:8 lid 1 Awb. Artikel 4:12 lid 1 Awb bepaalt dat deze hoorplicht niet geldt ten aanzien van een besluit tot het vaststellen van een financiële verplichting mits tegen dat besluit:
a. bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld;
b. de nadelige gevolgen van het besluit na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
De Afdeling oordeelt dat een besluit omtrent de invordering van een verbeurde dwangsom een beschikking tot het vaststellen van een financiële verplichting is. Dit oordeel lijkt mij, zoals ik ook heb geschreven in mijn commentaar op de hierboven vermelde uitspraak van de voorzitter, onjuist. Het besluit omtrent de invordering doet immers geen verplichting tot betaling ontstaan. De verplichting tot betaling ontstaat door het opleggen van de last onder dwangsom en het niet naleven van de last.
Verder oordeelt de Afdeling dat voldaan is aan de twee voorwaarden van artikel 4:12 lid 1 Awb. Tegen het besluit omtrent de invordering kan bezwaar worden gemaakt en bij de beslissing op bezwaar kunnen de nadelige gevolgen volledig ongedaan worden gemaakt.
In dit geval had de last onder dwangsom al formele rechtskracht toen het besluit omtrent invordering werd genomen. Interessanter wordt het als het besluit genomen wordt op het moment dat beroep of hoger beroep aanhangig is tegen de last onder dwangsom. Op dat moment geldt immers dat op grond van artikel 5:39 lid 1 Awb het beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom tevens betrekking heeft op het besluit omtrent invordering, voor zover dat besluit wordt betwist. De facto kan dan tegen dat besluit geen bezwaar worden gemaakt, zodat de vraag rijst of dan ook nog voldaan wordt aan de voorwaarden van artikel 4:12 lid 1 Awb.
Ik blijf moeite houden met het oordeel dat een besluit omtrent invordering van verbeurde dwangsommen een besluit tot vaststelling van een financiële verplichting is. Het betreft hier echter een uitspraak van de enkelvoudige kamer van de Afdeling. De appellant werd niet bijgestaan door een gemachtigde. Hij beklaagde zich wel over het niet horen, maar voerde niet aan dat het besluit niet als een besluit tot het vaststellen van een financiële verplichting kan worden gezien. Ik koester dus de stille hoop dat een meervoudige kamer van de Afdeling in een volgende zaak waar deze discussie wel grondig wordt gevoerd tot een beter oordeel zal komen.
LJN: BX8985
ABRvS, 19 september 2012. Het CBB heeft eerder geoordeeld dat een brief van het bestuursorgaan aan de overtreder met de mededeling dat een dwangsom is verbeurd en daardoor een verplichting tot betaling is ontstaan als een invorderingsbeschikking moet worden aangemerkt als aan die brief een acceptgiro is gehecht. De Afdeling denkt daar, zo blijkt uit de uitspraak van 19 september jl., anders over.
De Afdeling oordeelt dat de verbeurte van de dwangsom en de verplichting tot betaling daarvan rechtstreeks uit de wet voortvloeien, zodat een brief met de mededeling dat dwangsommen zijn verbeurd en dat daardoor een verplichting tot betaling is ontstaan niet als invorderingsbeschikking kan worden aangemerkt. Het feit dat bij de brief een acceptgiro is gevoegd maakt dat naar het oordeel van de Afdeling niet anders omdat daarmee slechts een middel is gegeven om de verbeurde dwangsommen te betalen.
LJN: BX7697
Vzgr. Rechtbank Rotterdam, 5 september 2012. Artikel 5:16 Awb bepaalt: "Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen". De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam stond voor de vraag of op grond van dit artikel een toezichthouder ook bevoegd is om te vorderen dat kopieën van bankafschriften aan hem worden verstrekt.
In zijn uitspraak van 22 juni 2012 had een andere voorzieningenrechter van dezelfde rechtbank, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, nog geoordeeld dat een toezichthouder op grond van artikel 5:16 Awb ook bevoegd was om gegevens op te vragen. Daar komt deze voorzieningenrechter expliciet op terug in zijn uitspraak van 5 september 2012. De voorzieningenrechter oordeelt dat een toezichthouder op grond van artikel 5:16 Awb uitsluitend kan vorderen inlichtingen te verstrekken in mondelinge of schriftelijke vorm en niet kan vorderen dat (kopieën van zakelijke) gegevens en bescheiden worden afgegeven. Dat is m.i. juist. De voorzieningenrechter oordeelt vervolgens dat als op grond van artikel 5:16 Awb een toezichthouder een vordering tot het verstrekken van inlichtingen heeft gedaan de medewerkingsplicht van artikel 5:20 Awb niet verder reikt dan het naar waarheid mondeling of schriftelijk beantwoorden van vragen.
De toezichthouder kan op grond van artikel 5:17 lid 1 Awb wel inzage vorderen in zakelijke gegevens en bescheiden en op grond van het tweede lid is hij ook bevoegd om dan kopieën van die gegevens en bescheiden te maken. De verplichting van artikel 5:17 lid 1 Awb houdt in dat de betrokkene aan de toezichthouder ter plaatse toegang verschaft en inzage geeft in zakelijke gegevens en bescheiden, zodat de toezichthouder daarvan kopieën kan maken. Het derde lid bepaalt dat als die kopieën niet ter plekke kunnen worden gemaakt, de toezichthouder bevoegd is de gegevens en bescheiden voor het maken van kopieën mee te nemen.
De betrokkene betoogde dat in dit geval de zakelijke gegevens en bescheiden zich bevonden in zijn woning en dat de toezichthouder op grond van artikel 5:15 lid 1 Awb niet bevoegd is om zonder toestemming van de bewoner de woning te betreden. De betrokkene vond dat zijn plicht (op grond van artikel 5:20 Awb) om medewerking te verlenen aan de toezichthouder niet zover kon gaan dat hij gehouden kon worden om toestemming te verlenen de woning binnen te treden.
De voorzieningenrechter oordeelt dat een redelijke uitleg van artikel 5:17 in samenhang met artikel 5:20 Awb met zich meebrengt dat als de zakelijke gegevens en bescheiden zich in de woning van de betrokkene bevinden, deze ofwel toegang verschaft tot de woning ofwel ervoor zorgt dat de toezichthouder de zakelijke gegevens en bescheiden op een andere plek kan inzien. Een andere uitleg, zo overweegt de voorzieningenrechter, zou ertoe kunnen leiden dat de betrokkene iedere vordering tot inzage kan frustreren door de administratie in een woning onder te brengen.
LJN: BX6988
